论城市社区建设中的社区居民自治

第40卷第3期V ol. 40 N o. 3华中师范大学学报(人文社会科学版)             2001年5月

J o urnal of Centra l China N o rmal U niv ersity (Humanities a nd Social Sciences)     M ay  2001

论城市社区建设中的社区居民自治

徐 勇

(华中师范大学城市社区建设研究中心, 湖北武汉430079)

摘要:城市社区建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”及培育市场与培育社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程。在社区建设中, 存在行政和自治两种导向, 本文认为应该强化自治导向。这在于社区居民自治是低成本的管理体制创新, 是社区建设的内在要求, 有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。由于特定的国情和制度背景, 中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”, 居民自治属于政府主导型自治。而自治的成长, 又要求政府下放权力, 转变职能, 改变领导方式, 在自治基础上重新塑造政府, 实现政府与社会关系的重构。应以合作主义理念处理政府管理与社区自治协同治理城市社会的关系问题。

关键词:城市社区建设; 社区居民自治

中图分类号:D035. 5 文献标识码:A  文章编号:1000-2456(2001) 03-0005-09

  随着中国改革的重心由农村转移到城市, 城市的经济、政治和社会正在发生深刻变化。在这一变革中, 城市社区建设正在成为继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造之后的又一新的伟大创造。但与农村的制度创新一样, 中国城市的制度创新过程也突出表现为实践先行, 理论创新相对滞后的特点。随着制度创新的启动和扩展, 迫切需要理论的创新, 否则制度创新就会缺乏明确的目标导向和持久的动力。

自20世纪80年代后期, 城市社区建设便开始萌生。为推动这一进程, 作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26个国家级实验区进行探索, 取得了一些经验。2000年11月, 中共中央办公厅发出转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的文件。城市社区建设将会以前所未有的速度在全国广泛推进, 并会产生一系列新的理论问题。在这一背景下, 华中师范大学的学者在继续农村基层政权和村民自治研究的基础上, 将注意力投向城市, 希望运用农村研究经验研究城市社区建设, 并成立了城市社区建设研究中心。中心成立后即在作为国家城市社区建设改革实验区的武汉市江汉区进行实地调查, 并配合

收稿日期:2001-01-05

作者简介:徐勇(1955—) , 男, 湖北宜昌人, 华中师范大学城市社区建设研究中心教授, 博士, 博士生导师, 主要从事农村基层政权与村民自治, 城市社区建设与社区居民自治研究。

江汉区从事城市管理体制改革和社区建设实验, 取得了一定成效, 改革实验中产生的“江汉模式”或“江汉经验”为国家有关部门所重视, 视之为“社

区建设的第二次冲击波”。与此同时, 中心对全国实验区的总体情况也进行了研究。根据调查, 我们发现, 社区建设不单是一项社会工作, 更重要的是对传统城市管理体制的改革。但是在这一改革实验中存在着两种不同的导向:一是行政化导向, 一是社区居民自治导向, 由此所产生的社区建设的思路也有所不同。这一问题如果不加以有效解决, 势必影响和制约社区建设的广泛深入开展。而2000年10月召开的中共十五届五中全会关于“十五”计划建议, 第一次以党的文件形式提出“扩大公民有序的政治参与, 引导人民群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”的论断, 对于确定社区建设和城市管理体制改革的目标导向有着重要指导意义。

一、社区建设的制度背景与自治导向

在中国, 城市社区建设是在党和政府领导下, 依靠社区力量, 利用社区资源, 强化社区功能, 解决社区问题, 促进社区政治、经济、文化、环境协调

和健康发展, 不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设是一项内容广泛的社会系统工程, 但其实质是对中国传统城市管理体制的改革, 是在改革中的制度变迁和创新。

由于意识形态追求和利益支撑, 任何一种制度都具有不可易变的刚性。只有当既有制度难以应对外部挑战, 甚至出现难以为继的危机时, 才会发生变迁。中国的社区建设是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”的双重背景下发生的, 是传统“单位制”趋于解体后出现的。

1949年前的中国基本是一个农业国。1949年后, 中国开始大规模的工业化建设, 城市的经济功能日益突出, 城市人口迅速增加①。50年代, 中国城市工业主要来自于对国民党官僚资本的没收, 对民族资本主义的改造和利用前苏联援助有计划的建设。因此, 中国城市经济以国有经济为主, 集体经济不仅处于分散状态, 而且在相当程度上依附于国有经济。在这一所有制基础上, 实行国家直接控制和分配价值、资源和财富的计划经济管理体制。城市社会由一个个企事业单位所构成。这些单位之间缺乏横向的有机联系, 而是隶属于国家各个部门。国家犹如一个巨大的“蜂巢”一样将一个个单位吸附于其中, 而单位又如“类蜂巢”将一个个社会成员吸附于其中, 从而形成一个“蜂窝状”社会。因此, “单位”是城市社会的基本组成单元, 是国家体制分支上的一个“系结”。国家通过单位管理社会, 并事实上覆盖着全社会②。正是因为“单位”在中国城市社会中的特殊地位, 所以有人将体制改革前的中国城市社会称之为“单位中国”③。当然, 在“单位”以外也存在着一些非“单位”人员。其主要成分是缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员。如果就其社会地位和影响而言, 属于社会边缘人群(人们往往称之为“社会闲杂人员”) 。国家通过以户籍为基础的居民委员会将其组织起来。居民委员会虽然在法律地位上属于群众自治组织。但是, 由于其构成成分主要是社会边缘层, 主流社会成员更多的是从属于“单位”, 使居民委员会在城市社会生活中的影响甚微, 而且更多的是附属于政府。所以, 改革前的中国城市社会事实上被国家体系结构化④。城市社会成员作为“单位人”事实上也是“国家人”。

“单位制”社会构成的基础有二:一是由政府负责所有经济、政治和社会事务的管理, 为“全权政府”。政府是城市社会唯一的治理主体, 公共权力资源的配置呈单极化, 实行自上而下的垂直式管理; 二是政府及其下属单位包揽社会成员就业(包括子女就业) 、住房、医疗、福利、娱乐等所有社

会事务, 即“生老病死、衣食住行”全部由政府及下属单位包揽, 政府为“全能政府”。

与计划经济体制相配套的“全权全能政府”在经济资源和财富十分匮乏的时期, 对于整合社会资源, 动员社会力量, 推动工业化的启动发挥了重要作用。但是, 随着经济社会发展, “全能政府”行为事实上“失效”。一是政府“信息不灵”, 无法及时了解社会成员日益增多和复杂的需要, 并根据需要组织生产; 二是政府难以保证“充分就业”, 60年代上千万知识青年下农村除了意识形态的形式追求外, 还有大批青年就业的巨大内在压力; 三是“等级平均制”的政府分配行为难以调动单位和个人的积极性。四是依附于政府的单位成为被一系列制度所锁定的封闭社会, 缺乏外部压力和内部活力。在这一背景下, 运用农村改革的经验, 政府管理进行了第一次改革, 即培育市场, 以市场为导向, 促进计划经济体制向市场经济体制转变。

经济改革不仅改造着经济领域, 而且改造着社会领域。随着市场化导向的经济改革, 内在的要求并推动着政企分开(政府与企业分开, 企业成为

①笔者在《非均衡的中国政治:城市与乡村》一书中

对中国城市的性质及其演变进行了较为详尽的分析。认为, 与西欧中世纪城市相比, 中国古代城市主要是政治统治的堡垒, 其经济功能依附于政治, 主要为城市统治集团提供消费。只是到了近代, 随着工商业发展, 城市才开始具有一些独立的经济功能。参见徐勇:《非均衡的中国城市:城市与乡村比较》, 中国广播电视出版社1992年版。

②“蜂巢”和“系结”本来是A . W alder 和V . Shue 分别对改革前中国乡村和城市社会结构的一种解释。但我以为这两者可以共同用于解释改革前的中国城市社会结构。参见张静:《法团主义》, 中国社会科学出版社1998年版, 第160-162页。

③最先注意到“单位”体制的是外国学者。但近几年, 中国学者对“单位制”的研究愈来愈多, 其分析角度也有所不同。可以参见王沪宁:《从单位到社会:社会调控体系的再造》, 载《公共行政与人力资源》, 1995年第1期. 李猛, 周飞舟, 李康:《单位:制度化组织的内部机制》, 载《中国社会科学季刊》(香港) 1996年第16期。曹锦清, 陈中亚:《走出“理想城堡”——中国“单位”现象研究》, 海天出版社1997年版。周翼虎, 杨晓民:《中国单位制度》, 中国经济出版社1999年版。刘建军:《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》, 天津人民出版社2000年版。

④在相当长时间, 学术界习惯于用“体制内和体制外”的概念分析社会成员。我认为这一提法过于简单化。从国家与社会、政府与个人的关系来看, 我提出了“社会被国家体系结构化”的观点, 以此解释中国的经济和政治改革为什么都是先从经济文化相对落后的农村开始的原因。参见徐勇:《草根民主的崛起:价值与限度》, 载《中国社会科学季刊》(香港) 2000年夏季卷。

自主经营的经济实体) 、政事分开(政府与事业单位分开, 事业单位成为自主发展的事业机构) 以及与之相应的政社分离、企社分离、事社分离(将政府和企事业单位承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来, 交由社会) ; 市场化改革还促使着劳动、工资、住房、医疗、养老、福利等一系列制度的改革。这一改革的深刻影响在于传统的“单位制”解体, 在于这一体制解体后出现了一个“非单位型”社会①。

其一, 随着传统“单位制”的解体, 社会成员与工作单位的关系只是经济契约(合同制、聘任制等) 关系, 个人由依附性的“单位人”变为自由式“市场人”, 其职业和工作单位可能会经常发生变化, 成为“流动单位人员”; 由于工作单位与居住单位的分离, 使社会成员的工作与生活分离开来, 不在单位工作的时间远远超过在单位工作的时间。

其二, 市场经济不可能实现“充分就业”, 相反它内在要求有一支供市场再选择的劳动力后备军。特别是现阶段中国城市企业改革和结构调整, 造成上千万“下岗”工人②。这些人成为“皮之不存, 毛将焉附”的“脱单位人员”

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化为目标的, 它不仅难以解决社会发展问题, 反而会“制造”不少社会问题。如“不充分就业”, 排斥社会弱者, 将人与人之间温情脉脉的关系简化为赤裸裸的物质利益关系、不考虑生态环境和可持续发展等。由此就需要政府管理进行第二次改革, 这就是培育社区, 通过社区建设将自主但分散的社会成员再组织起来, 整合和动员社会资源, 对传统的“单位制”社会加以重新构造。

由此可见, 城市社区建设是在全能政府“失效”和万能市场“失灵”的背景下发生的, 是在国家与社会分离、作为国家与社会联结点的“单位制”解体的基础上出现的, 其重要目标之一就是重新进行社会整合和社会再造。

而在城市社区建设的改革实验中, 出现了两种不同的社会整合导向。其一是行政导向, 即强化基层政府的功能, 主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合, 并形成“新政府社会”。最典型的是20世纪90年代上海提出的“两级政府、三级管理、四级落实”③。这一做法为北京、石家庄等地所借鉴和引用。其二是自治导向, 即强化基层社区的功能, 主要通过政府下放权力, 建立社区自治组织, 并通过这一组织动员社会参与进行社会整合, 并形成“社区制”社会。最典型的是沈阳根据自治原则对微观社会的再造和武汉江汉区在“沈阳模式”基础上强调将权力下放给社区, 促进政府转变职能④。

本文认为, 城市社区建设可以有不同的模式,

①有人试图以西方“市民社会”概念来解释改革后

其三, 非公有经济的迅速发展, 使数千万城镇社会成员游离于传统单位体制之外, 从一开始就

属于“非单位”人员。据统计, 至1999年, 城镇个体和私营经济的从业人员已达3467万人

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其四, 随着人口的老龄化, 上亿离退休老年人口成为有单位但单位已难以管理的人员, 其中有相当一部分原单位已不存在。至1999年, 中国离退休及退职人数为3699万人

[2](p36)

其五, 伴随工业化和城市化, 特别是农村剩余劳动力的转移, 上亿农民进城务工经商。他们中的一部分已在城市就业, 但由于土地制和户籍制限制, 使他们工作、生活在城市, 但并没有完全为城市所接纳, 更无单位所依靠。

其六, 由于市场竞争对劳动力素质的要求提高和工作单位有用工自主权, 使上千万社会弱者难以进入市场竞争领域, 也无单位所依存。

经济改革后所形成的“非单位型”社会, 改变着传统的国家管理的微观基础。这就是国家无法通过由国家直接控制的“单位”将社会成员整合在国家体系中来, 对社会加以国家结构化, 由此就有可能出现社会离散、社会疏远、社会失序、社会失控等社会发展问题。如“法轮功”等组织的出现。而在社会发展和整合方面, 市场不仅不是万能的, 甚至是“失灵”的。因为, 市场主体是以经济利益最大的中国社会。我认为这一概念作为分析工具有其意义, 但

是不能以产生于特定的西方历史和语境中的“市民社会”标准衡量改革后的中国社会。因为中国社会的转变才刚刚开始, 且十分复杂, 很难用一个准确的概念加以界定。所以, 我这里用的是“非单位制”社会的概念, 是相对于传统体制而言的。

②根据中国政府统计, 城镇登记失业人数为575万人。参见国家统计局:《中国统计摘要(2000) 》, 中国统计出版社2000年版, 第36页。但现阶段中国城镇失业情况十分复杂, 加上原有体制背景, 许多失业人数并未登记, 而且失业的方式不同, 更多的是用“下岗”一词加以表达。根据劳动和社会保障部统计, 至1999年9月, 中国共有下岗职工904万人。参见汝信等主编:《2000年:中国社会形势分析与预测》, 社会科学文献出版社2000年版, 第183页。

③“新政府社会”不同于“单位制社会”, 也不同于“社区制社会”。在这一社会模式下, 社会资源更多地集中于地方, 特别是基层政府组织, 社区只是落实和完成政府任务的基点。参见上海社会科学联合会等:《上海社区发展报告(1996—2000) 》, 上海大学出版社2000年版。

④《南方周末》等报刊对“沈阳模式”有较为详尽的报道和介绍。

但从普遍价值和长远目标来看, 在社区建设中应该强化社区居民自治的导向。

第一, 社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新。行政导向的社区建设有其合理性, 这就是可以利用国家既有的强大行政组织(包括党政组织) 资源迅速构造一个新型的社会, 如上海浦东新区的社区建设。但这一模式需要的条件和付出的成本较高。一是政府要实行有成效的社会整合, 必须控制充足的经济和社会资源, 从而通过资源分配将社会吸附在政府组织体系内。二是基层政府力量的扩张, 通过强有力的基层政府整合社会, 而这需要较高的政府管理成本。上海市是中国经济功能最强的城市, 1949年以来, 市、区、街属经济发达, 经济实力雄厚。如1999年, 仅街道所属企业的收入即高达100多亿元。特别是城区政府所控制土地在城区改造中的急剧升值和基层政府利用土地开发发展经济, 集聚了大量经济社会资源, 从而可以使基层政府运用强大的财力支付行政整合所需要的管理成本。如作为基层政府派出机构的街道办事处事实上成为一级功能完备的政府。正因为行政导向的社区建设需要充足的财力支撑, 所以其他仿照“上海模式”的城市也十分注重基层政府和社区发展经济的功能。而在中国大多数城市, 特别是中小城市, 基层政府所控制的资源很少, 也难以支付扩张基层政府所需要的管理成本。更重要的是, 随着市场的完善, 大量的经济资源要通过市场的方式加以配置, 政府审批等权限要进一步减少, 政府管理与经济运行要适当分离, 行政导向的社区建设所需要的强大财力将难以为继。而自治导向的社区建设主要依靠社区自身的资源进行社会整合。对于中国来说, 城市社区普遍具有财力资源不足, 人力资源富余的特点。通过社区居民自治, 构建“社区制”社会, 可以开发充足的人力资源, 为社区建设提供可持续的源泉。自治导向的社区建设开始的发展程度可能不高, 但由于实行居民自治而不是强化政府, 用于管理的成本也较低。所以, 相对行政导向的社区建设而言, 自治导向的社区建设更具有普遍价值。农村改革中也曾经出现过曲折。广西本是村委会诞生最早的地方。但为了迅速实现社会整合, 将村委会改为行政性的村公所, 后来因为管理成本太高, 只得撤消村公所, 重新恢复村委会。这一曲折过程应该为城市社区建设所借鉴。事实上, 中国农村实行包产到户以后, 国家只是通过下放权力, 实行村民自治, 而减少了至少每年成百亿元以上的管理成本①。更重要的是, 城市社区建设是在全能政府体

制“失效”基础上产生的。行政导向的社区建设可以在较短时间整合社会, 但所构造的社会与传统体制具有同构性, 即社会仍然为政府所吸纳, 社区的工作主要是落实政府任务。在这一体制下, 政府难以超脱各种利益群体, 专事履行公共管理的职能, 也不可能长期持久的包揽所有社会事务。自治导向的社区建设将政府管理与社会管理分开, 由社区组织承接政府和市场都难以承接的社会事务, 是市场经济体制下城市管理体制的创新。它可以促使结构合理分化, 政府专事公共管理, 市场专事营利, 社区专事非政府非营利性社会事务, 从而达成社会和谐。

第二, 社区居民自治是社区建设的内在要求。任何一种体制只有当它能够不断满足社会成员的需要才是有活力的。与计划经济体制相适应的全能政府为什么会“失效”, 其重要原因就是需求信号不灵, 无法及时迅速了解社会需求, 并提供有效供给。市场经济体制得以取代计划经济体制, 主要原因是政企分开后, 企业成为独立的经营者, 能够及时了解市场需求信息, 并以需求为导向组织生产, 推进生产的发展。经济改革使中国很快得以摆脱短缺经济困境, 物质生活水平大为提高。但是, 市场并不能完全满足社会的物质需求, 特别是随着物质生活水平的提高, 人们的社会安全、精神文化、社会交往、生态环境、社会参与等方面的需要急剧扩张。而在这方面, 市场的反应往往是“盲点”, 且信号容易“失真”。因此, 经济改革后社区建设的宗旨就是要以人为本, 服务居民, 即通过开发和动员社区资源, 将社区建设成为安全、文明、和谐的家园, 以满足社会成员不断增长和日益丰富的生活需要。那么, 谁能够最及时、准确地反映和表达社会需求呢? 是直接生活在社会之中并能对满足社会成员需求负有责任的社区居民自治组织。社区成员通过自治组织, 进行自我管理、自我教育和自我服务, 满足政府和市场难以满足的社会需要, 参与解决社区发展问题, 创造自己的幸福生活。当然, 政府也对满足社会成员需求负有责任, 但由于政府体制的“科层性”特点, 使政府难以及时有效了解社会成员大量具体、细致的社会需

①这里的数字只是设想按行政化建制每个村3~5

个政府公务人员平均每年3000~5000元工资的数字计算的。如果加上其他管理成本, 将远远高于此数。参见徐勇:《中国农村村民自治》, 华中师范大学出版社1997年版, 第225页。

求, 并提供有效服务。作为准行政性的社区组织由于主要功能是落实政府任务, 缺乏相对独立的自主空间, 也难以将社区自我服务作为工作重心。

与此同时, 社区建设是关系到每个社区成员切身利益的事务, 需要社区成员共同参与才能持续不断地推进社区发展, 即一些地方在社区建设中提出的“社区是我家, 建设靠大家。”大家的事大家办, 就要求大家的事大家管。凡是与社区成员有关事务的决定, 社区成员都有权参与并影响, 才能激发和调动社区成员的积极性和创造性, 社区建设才有不竭之泉源。这种社区建设是“内源性发展”。在社区建设的启动初期, 强化行政组织的动员, 是必要的。但如果以行政为导向, 强调外力推动, 则容易造成社区成员的依赖性和依附性, 难以积极主动地参与社区建设, 从而影响社区建设的可持续发展。

第三, 社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与, 加强基层民主建设。民主是社会主义现代化建设的目标之一。但是, 民主的实现受制于一定的体制, 需要相应的主客体条件。与传统计划经济体制相适应的全能政府同时是全权政府, 即管理社会的治权高度集中于各级官员, 实行命令式管理。公共权力配置的单极性必然造成权力运行自上而下的单向性, 而无需被治者的同意。这不仅使“主权在民”的宪法原则难以体现, 而且可能造成权力的异变, 即邓小平所说的高高在上、滥用权力的官僚主义问题②。其后果会严重影响广大人民群众发展生产力的积极性。正因为如此, 中国启动了市场化为导向的经济改革和民主化为导向的政治改革, 其目的就是调动广大人民群众的积极性。而政治民主化意味着扩大公民的政治参与, 保证实现公民享受参与管理国家和社会事务的民主权利。同时, 政治民主化又是一个长期的过程, 需要相应的基点和条件。

在经济社会发展水平尚不高的现阶段, 政治民主化要从做得到的事情做起, 从与人们切身利益密切相关的事情做起。随着“单位制”的解体和“社区制”社会的构建, 人民与社区的关系日益紧密, 愈来愈需要依靠社区力量解决日常生活中的问题, 对社区公共事务也愈来愈关心。因此, 通过社区居民自治, 为社会成员提供参与与他们日常生活密切相关的公共事务的管理, 是扩大公民政治参与的重要渠道。

建设高度的社会主义民主不仅需要经济社会发展等外在条件, 也需要公民有效行使民主权利的内

在条件。由于长期历史原因, 我国公民的民主素质尚不高, 社会主义民主的基础不牢。通过社区建设中的社区居民自治, 使公民在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念, 训练参政议政技术和方法, 可以为社会主义民主提供坚实的主体基础。同时, 还应该看到, 在市场经济发展中, 公共权力的自我意识越来越强, 受经济利益的影响愈来愈大。通过社区居民自治, 促使公共权力的重心下移, 不仅可以将社区建设中所依赖的社区公共权力直接置于社区成员的监督下, 而且可以促进政府改善管理, 重构政府的权威基础。如武汉市江汉区在自治导向的社区建设中, 将基层政府公务人员的工作延伸到社区, 通过“民评官”等方式, 使政府工作直接接受公民的监督, 政府管理得以改善。所以, 在党和政府全力推进社区建设中, 中共十五届五中全会第一次以党的文件的形式提出“扩大公民有序的政治参与, 引导人民依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”, 具有特殊的意义。

社区建设中的行政导向显然在扩大公民参与和基层民主建设方面有相当的局限性。因为, 行政导向的社区建设只是将社区作为落实政府任务的下级基层组织, 作为社区主体的社会成员难以通过由自己参与组成的自治组织进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督, 依法管理自己的事情。作为“准政府”的社区组织更多的是服从上级政府的决定。上级政府也往往容易按照“习惯”, 使许多应该“由民作主”的事变为“代民作主”或“替民作主”。如在一般社区成员根本不知道的情况下安排社区居民组织成员。这自然会影响社区成员参与社区建设的积极性。

二、政府主导型自治与自治基础上的政府

坚持社区建设中的自治导向, 并不是否认和弱化政府的作用, 相反, 对政府的要求更高。这是由中国社区建设的特点所决定的。

①“内源性发展”是指“在形式上, 发展应该是从内

部产生的; 在目的上, 发展应该是为人服务的。”这是为联合国所重视和鼓励的一种新发展观。参见联合国教科文组织:《内源发展战略》, 社会科学文献出版社1988年版, 第2页。遗憾的是, 这一发展观并没有为中国学界所重视。

②参见邓小平《党和国家领导制度的改革》。在这篇文章中, 邓小平对权力过分集中和官僚主义及其影响问题有过非常深刻的认识。见《邓小平文选》第二卷, 人民出版社1993年版。

在中国, 社区建设是在全能政府“失效”及相应的“单位制”解体的背景下发生的, 主要目的是寻求一种新的体制和组织体系替代原有的管理体制, 解决由于经济社会急剧变化带来的许多紧迫问题, 满足社会成员迅速增长和日益丰富的需求。所以, 社区建设同时也是体制变迁过程。这种体制变迁是在政府主导下有目的有意识地进行的, 具有“规划性变迁”的特点①。因此, 社区建设中的社区居民自治属于政府主导型自治。也就是说, 在社区居民自治过程中, 政府发挥着主导性作用。只有深刻地意识到这一点, 才能科学把握中国城市社区建设中的社区居民自治导向及其进程。

在中国城市社区建设和社区居民自治发展过程中, 政府的主导作用主要表现为:其一, 培育社区。社区是社区建设和社区居民自治的载体。在世界不少国家, 社区是自然形成的, 社区自治是自发进行的。加上各国情况不同, 对社区的研究角度不同, 社区有多种定义, 其范围也有大有小。如后现代主义不仅将地区, 而且将国家, 甚至将全球都视为社区, 如“地球村”的概念。在中国, 对社区的概念争议也相当大。唐忠新先生正确认识到中国社区属于基层法定社区, 但将城市的区、街、居委会辖区都视为社区。我认为上述两种认识都不能为中国的社区加以准确定位。首先, 在中国, 社区既是自然形成的, 更是人为规划的, 既有自发性, 更有自觉性。其规划性和自觉性便体现在政府按照“便于服务管理, 便于开发资源, 便于社区居民自治”的原则, 并考虑地域性、认同感等社区构成要素, 划分社区。这种社区是在自然、历史和文化基础上培育和建构起来的。所以, 在中国, 社区主要是指经过体制改革及规模调整后的社区居民委员会辖区。其次, 社区居民委员会虽然与城市的区、街一样都属于国家法定的基层组织, 但其性质和功能却不同。区、街属于政府组织, 主要运用行政手段对本行政区域进行管理。社区自治组织属于群众自治组织, 主要通过群众自治的方式对本区域的自治性事务进行管理。所以, 在中国, 不能将社区的界限无限扩大。如果将区作为社区, 一个区数十万人, 怎么可能便于自治, 其结果必然是行政化。这正是当前一些地方在社区建设中趋于行政化导向的重要原因之一。

其二, 强化社区服务。我们说社区建设和社区居民自治是一种“规划性变迁”, 并不意味着可以不考虑社区的基本要素和社区建设的基本规律, 人为地“制造”社区。这种依靠强制性行政力量“制造”的社区和社区居民自治也是无法持久的。为

此, 在培育社区的过程中, 必须十分重视培育社区成员的归属性和认同感, 引导社区成员自觉参与社区建设。这就需要强化社区服务, 通过居民自治及时了解社区成员的需求信息并提供有效服务, 满足社区成员不断扩大和日益丰富的需要, 使社会成员在能够充分享受社会服务提供的种种“好处”后自愿归属和认同于社区, 参与社区建设。社区服务在城市社区建设和居民自治中居于特别重要的地位。因为, 在农村, 由于土地等生产资料的集体所有制, 社区成员从一出生就天然成为某一社区的成员, 个人与社区集体之间有很强的利益关联性, 加上血缘和地缘的联系, 使村民对社区有一种天然的归属感和认同感。而城市居民的流动性及工作单位与生活单位的分离性、血缘与地缘的分离性, 使城市居民不容易产生社区的归属感和认同感。如果某一社区不好, 就有可能寻找新的社区。这是美国等西方国家经常出现的情况, 如治安恶化导致城市市区“空心化”。中国的人口多, 资源紧缺, 经济基础不发达, 不可能仿照美国等西方国家以迁移的方式解决社区的归属性和认同感问题, 只有通过居民自治强化服务, 不断提高服务质量。这正是中国的社区建设首先发端于社区服务的重要原因所在。

其三, 鼓励社区参与。要将社区建设成为犹如自己的家一样, 必须依靠社区的广泛参与。在中国, 随着城市社会经济发展, 除了充足的人力资源外, 经济和社会资源也日益增多。但这些资源尚处于分割和未充分开发状态。如大量没有单位依归的人处于离散状态, 下岗的党员找不到党组织, 各种中介性组织得不到有效的整合, 属于单位的资源得不到充分开发和利用, 单位与居民之间缺乏密切的沟通和联系等。社区建设就是通过培育社区, 以社区为平台, 以社区居民自治为导向, 通过提供优质高效的服务, 整合社区各种利益并有效反映和表达社区成员的意见和要求, 加强社区成员的沟通, 以此激发社区成员的参与热情, 开发和利用社区各种资源。所以, 社区参与既是社区建设的必要条件, 也是社区发展的内在要求, 更是社区居民自治的应有之义。

①近些年, 人们更多的运用科斯的制度变迁理论解

释中国的体制变迁。而我认为, 社区建设和社区居民自治属于社会和政治领域, 主要涉及政府与社会的关系, 用“规划性变迁”比简单套用“诱致性变迁”和“强制性变迁”更为合适。

其四, 重建社区组织。要充分开发和利用社区资源, 鼓励社区参与, 就必须重新构建社区组织。在社区建设中, 之所以要将原有的居民委员会改造为社区居民委员会, 将居民自治改造为社区居民自治, 不仅仅是加上一个“社区”的前缀, 更主要的是原有居民委员会和居民自治的范围有限, 难以充分开发和利用社区资源, 调动社区各种力量参与社区建设。如存在于社区中的单位对社区的事务不了解, 社区组织不能提供有效的服务, 缺乏参与社区管理的有效机制, 不愿和难以参与社区建设。许多单位因此只是以“施舍”的方式对待社区组织的上门求助。这就需要通过建立社区自治组织, 重新界定社区成员主体, 为社区不同的主体, 如自然人、民间组织、法人团体开辟不同的参与渠道。如建立社区成员大会和代表大会、社区协商理事会、社区居民委员会等。由于中共党员属于社会的先进分子, 是十分宝贵的人力资源和组织资源, 在社区组织建设中应该加强社区党组织建设, 使党员和党组织在社区参与中发挥带头作用。

其五, 加强社区规划。政府推动城市社区建设和社区居民自治的重要目的, 就是引导人民依法管理自己的事情。在社区建设和居民自治进程中, 政府的主导作用更主要的是科学合理地进行规划。首先是制定法律, 用法律保障和规范社区居民自治活动, 实现有序的政治参与。其次是制定政策, 通过科学的政策为社区建设和居民自治创造良好的生态环境, 以此引导社区建设和自治。如为促使非营利组织的社区参与, 可以为其提供减免税收等优惠政策。再次是加强培训, 使基层政府和社区成员迅速有效的适应社区建设和自治这一新的发展要求和制度环境。事实上, 即使在那些社区建设开展比较早, 主要是社区自我发展的国家, 近些年也十分强调国家的统一规划和政府在社区发展中的“舵手”作用。如20世纪90年代初, 美国将社区建设作为其“再创政府”和“复兴美国”的重要手段之一, 成立总统社区委员会, 由副总统担任主席。国会通过了“授权区和事业社区”的法案。这一法案以重新界定政府和社区关系为重点, 以实现政治、经济和社会福利一体化发展的目标。对于中国这样的后发国家来说, 更应加强社区规划。

在中国社区建设和居民自治中, 政府发挥着主导作用, 居民自治属于政府主导型自治。其原因是中国的城市居民自治处于萌生状态, 很不成熟, 需要政府的自觉培育和引导。因此, 在政府培育和引导自治的过程中, 政府必须进行“自我革命”, 改

善自身的管理, 重塑政府。否则, 社区建设和居民自治都无法健康发展和成长。

第一, 下放权力。实行社区居民自治意味着社区居民有权依法管理自己的事情。这就需要重新配置城市管理的公共权力。在传统体制下, 治理城市的权力集中于政府及“准政府”组织, 权力配置呈单极化。政府培育社区和社区自治组织, 需要将原属于自己的权力下放一部分给社区, 使社区在本区域范围成为治理主体。否则, 社区居民自治就会流于形式。“沈阳模式”之所以引起普遍关注, 主要是政府主动下放权力。如赋予社区内部事务决策权、社区财务自主权、社区工作者选免权、日常工作管理权等权限。下放权力对于加强社区民主政治建设和基层政权建设都有十分深刻的意义。如果从权力归属看, 下放权力属于“还权于民”, 即将本属于人民的权力交还于人民; 如果从权力配置看, 下放权力又属于“放权于民”, 即将部分管理权下放给人民, 由人民自主管理, 其管理载体就是社区居民自治。由此可以改变权力配置单极化的状态, 使国家治理具有更广泛的人民性基础。

第二, 转变职能。在计划经济体制下, 全权政府的权威建立在全能基础上。随着全能政府的“失效”, 政府一方面要下放权力, 另一方面要转变职能, 重建权威基础。全能政府的突出特点是通过控制和分配资源, 以管理为主导。在市场经济体制下, 政府难以再通过控制和分配所有资源的方式管理社会。这就需要通过培育社区自治组织, 实现对社会的再整合。为此, 政府的职能也要相应发生变化, 即从管理主导型转变为公共服务主导型, 将政府的工作重心下移, 以提供有效的公共产品服务社区, 并在这一过程中建构社区, 引导社区居民自治。武汉市江汉区的社区建设改革实验之所以能在“沈阳模式”的基础上更进一步, 主要就是在下放权力的过程中, 政府自觉转变职能, 将工作重心下移到社区, 以社区居民群众是否满意、是否高兴、是否拥护为工作出发点和检验标准。如以往的警察主要集中在公安派出所, 在社区建设和政府转变职能中, 警察进入社区工作, 可以及时有效掌握治安信息, 处理公共安全问题, 工作质量大大提高。如果没有政府职能的转变, 政府仍然将社区组织作为自己的下属组织对待, 就会造成体制复归, 使社区自治组织行政化, 下放权力的作用也会被抵消。

第三, 改变领导方式。全权全能政府的领导方式主要依靠自上而下纵向性垂直式命令式管理。

随着全权全能体制的改革和政府对社区自治的培育, 就意味着政府管理的基础不再是依附于自己的“单位”, 而是依法自治的社区。传统的“单位制”线型社会变为“社区制”底座式社会。社区居民自治成为政府管理的新的依托。在这一体制基础上, 政府必须改变自己的领导方式, 即不能再以行政命令的方式对社区居民自治组织发号施令, 而要依照法律积极支持和科学指导社区居民依法管理自己的事情。

通过下放权力、转变职能和改变领导方式, 可以将全权全能而“臃肿、低效”的政府改造为“精干、高效、廉洁”的政府。所以, 实行社区居民自治不是不要政府, 更不是弱化政府, 而是要重新塑造政府, 使政府更能适应环境的挑战。

那么, 在政府下放权力、转变职能和改变领导方式的过程中, 会不会出现弱化政府管理或者政府管理失控, 政府管理与社区自治脱节并冲突的问题呢? 这正是许多地方在社区建设中强化行政导向而忽视甚至不信任社区居民自治的重要原因所在。笔者认为, 实行社区居民自治, 必然会冲击原有体制, 也意味着政府与社会、行政与自治关系的重构。在这一过程中会产生一些新的问题, 但如果从理论上科学把握中国社区居民自治的特点, 并重新构造政府与社会的关系, 是可以得到有效解决的。

在中国, 与农村村民自治一样, 城市居民自治也属于人民群众自治。这种自治与外国的地方自治不同, 也不同于中国的民族区域自治。地方自治和民族区域自治是国家内部的地方和民族区域与中央分享治理权限。地方自治组织和民族区域自治地方既是自治机构, 也是国家的地方政权机构。这种分权关系是板块式的, 有较为明确的权力边界。而人民群众自治则是人民群众参与管理与自己利益密切相关的社区公共事务的一种方式, 以便于国家通过民主参与的方式对离散的社会进行有机的整合。政府与群众自治组织的分权不是板块式的而是有机的, 是一种功能性分权。即社区事务通过社区群众自治组织可以比政府管理得更好, 并能够在这一过程中扩大国家治理的民主化基础。因此, 在社区治域, 并不排斥政府权力, 相反要以政府权力的存在为依托。所以, 社区自治体存在于政府行政区区域内, 并是行政治理的对象体。

此外, 在西方, 社区自治组织是自发产生的, 其目的是通过建构公民社会, 防范和限制政府权力。因此, 在西方国家, 特别是美国, 流行“冲突主义”理念。根据这一理念, 社区自治组织是公民联

合起来, 与政府讨价还价, 争取和扩大利益的工具。而在中国, 更应该提倡“合作主义”, 即社区自治组织与政府合作, 共同治理城市。为什么要倡导“合作主义”, 其合作的基础是什么呢?

第一, 社区自治组织是政府下放权力的结果, 是国家法律认可的具有唯一性的权威性组织。政府下放权力不是为了制造一个与自己对立的组织, 而是为了更好实现对城市社会的治理。这种分权是根据管理需要的功能性分权而不是以公民社会为基础的实体性分权。正因为如此, 在一个社区内, 政府只承认唯一一个合法性自治组织, 并赋予其管理自治范围内事务的权力。社区自治组织成员选举产生以后, 要由政府颁发当选证书, 就是要说明这一当选结果为政府所认可, 并表明社区自治权力是由政府所让渡的。所以, 居民自治组织属于非政府非营利组织, 但与一般的非政府非营利的民间组织不同, 它具有唯一性。民间组织可以是多元竞争的, 社区自治组织却是唯一的, 非竞争性的。所以, 我将社区自治组织称之为权威性自治组织, 一般民间组织称为非权威性的民间组织。正因为社区居民自治组织的权力是政府让渡的结果, 所以, 国家法律在赋予社区自治组织自治权的同时, 规定社区自治组织有协助政府工作的义务。

第二, 社区居民自治组织是适应满足社会成员需要产生的, 是人民群众依法管理自己的事情, 创造自己幸福生活的方式。而这一目的与政府的目的是一致的。这是社区自治与政府管理合作的根本性基础。

当然, 社区居民自治与政府管理的合作是在权力分化, 社区成为依法自治主体的基础上进行的。要实现社区居民自治与政府管理的有机合作, 必须重新构造政府与社会的关系。

其一, 权力边界清楚, 结构分化。实行社区居民自治, 意味着社区居民自治也成为城市社会的治理主体。当权力主体多元化之时, 必须划定各自的权限。否则, 要么是复归于权力配置的单极性, 要么出现权力主体的冲突化。对于政府来说, 要避免行政扩张, 利用超越于社会之上的行政权力侵害和随意干预社区自治权。正是为了防止这一现象的出现, 沈阳市在城市社区建设中专门规定社区享有摊派事项拒绝权。对明显不属于社区职责范围的事务, 政府部门不得强行要求办理。对于社区来说, 也不能因为实行自治, 而将政府管理挡在社区之外。应该明确, 社区居民自治是有限自治,

主要是管理属于自治范围内的事务。

其二, 分工职责分明, 功能分化。政府和社区属于不同性质的组织, 拥有不同的管理手段, 所发挥的作用也不同, 因此应该根据组织性质进行明确的分工。政府超越社会之上, 拥有国家强制力和行政组织资源, 主要是管理社区自治难以管理好的公共事务。社区自治组织存在于社会之中, 能及时了解社区成员的需求和具体利益并依靠民主自治动员和开发社区内资源, 主要是管理政府难以管好的社区具体事务, 并向政府反映和表达社区成员的意见。双方各有分工, 但又能有机合作。如用治病作比喻, 政府管理是“大医院不看小病”; 社区自治则是“小病早治, 无病早防”。

其三, 协同治理, 关系模糊化。由于一个社区既是自治体, 又是行政管理对象, 这就决定政府管理的事务和社区自治事务可能同时发生, 并需要政府和社区共同处理, 如公共卫生、公共安全、公民教育等。所以, 在分权分工明晰化的同时, 政府管理与社区自治过程中的关系又具有模糊化的特

点, 即在具体工作中会出现你中有我, 我中有你的情况, 彼此之间很难划分互不交往的界线。如中国象棋一样, 起始状态界限分明, 运动过程中必然相互交合。只是这种交和, 不是一方吃掉另一方, 而是和谐合作。有的事务主要由政府承担, 有的事务主要由社区承担, 有的则由二者共同承担。

其四, 良性互动, 过程法治化。政府与社区的合作管理是相互交合的过程, 之间也会发生矛盾。解决矛盾的基础是稳定、明确、共同认可的法治规范。如将政府与社区的权限、职责、关系以法律规范的形式加以明确。只有政府依法行政, 社区依法自治, 才能实现良好的合作。

[参考文献]

[1] 上海市社会科学联合会等. 上海社区发展报告

(1996—2000) [R ].上海:上海大学出版社, 2000. [2] 国家统计局. 中国统计摘要(2000) [R ].北京:中国

统计出版社, 2000.

[责任编辑] 陈银娥

On the Residents ' Self -government during Urban Community Building

XU Yo ng

(Resea rch Ce nte r of U rban Community Building , Cent ral China No rma l Univ er sity, W uhan 430079, China)

:In the course o f com munity building , there exits tw o o rienta tio ns :gov ernm ent and self -Abstract

g overnment. This thesis thinks tha t self-g ov ernment sho uld be streng thened. Residents 'self-g ov ern-m ent bring s forth new ideas in its administra tion system which is low co st, and is the inner require-m ent of com munity building . And it is benefit for broadening citizens 'pa rticipatio n in politics a nd con-solidating democracy in the g rass -root units . It also points out the urban comm unity building should be based on the coo peratio n betw een the authority s g ov er nment and the residents self-gov ernment. Key words :urban co mmunity building; residents 'self-g ov ernment


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