判决被告重作具体行政行为探析

摘 要: 对行政诉讼中判决被告重作具体行政行为应具备的条件、重作具体行政行为的期限、逾期不重作具体行政行为应承担的法律责任、重作具体行政行为的法律限制及其司法监督等问题进行了分析与探讨。

关键词:具体行政行为;判决重作;司法监督

根据我国行政诉讼法的规定,被告作出的具体行政行为违法的,人民法院有权依法判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。但人民法院判决被告重新作出具体行政行为应具备哪些条件?人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为?应判决被告在多长期限内重作具体行政行为?被告逾期不重作具体行政行为应承担什么样的法律责任?对被告重新作出的具体行政行为如何进行司法监督?这些问题在立法上没有作出明确规定,在执法与司法实践中却亟待解决。对此,笔者作下列探析。

一、判决被告重作具体行政行为应具备的条件

1. 被诉的具体行政行为被人民法院判决撤销

判决被告重作具体行政行为是指人民法院对已受理的行政案件经过审理,认定被告作出的具体行政行为违法,依法判决撤销并同时责令被告重新作出具体行政行为的—种判决形式。判决被告重作具体行政行为不是一个独立的判决,而是依附于撤销判决的一个从判决,或者说是撤销判决的—种补充。①撤销具体行政行为的判决是重作具体行政行为的判决的前提,没有撤销判决,也就没有重作具体行政行为的判决。撤销判决又包括两种类型:一是判决撤销被诉的全部具体行政行为。这种判决是从整体上对具体行政行为的否定,使具体行政行为向前向后均失去效力,行政机关不得基于同一事实或理由重新作出行政决定;二是判决撤销被诉的部分具体行政行为。这种判决适用于行政行为具有可分性,而且行政行为部分合法,部分违法的情况。法院判决维持合法的部分,撤销其违法的部分。②根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定,具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当判决撤销或者部分撤销:主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权等。

2. 被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理

由于撤销判决在不少情况下将导致行政法律关系的消灭,每—个撤销判决并不必然会产生出—个重作具体行政行为的判决。只有在撤销判决后,行政法律关系中的具体问题并没有得到解决,即被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理,且被告仍有作出具体行政行为的必要和可能时,人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为。被违法的具体行政行为处理的问题需要得到重新处理,主要包括两种情况:一是原告确有违法行为需要受到制裁,具有可罚性。如行政机关对实施了某种违法行为的公民甲作出行政处罚决定时适用法律、法规错误,该处罚行为是违法的,应予撤销。但公民甲的违法行为是实际存在的,且不存在法定的阻却事由(如公民甲因车祸丧身等)而不能实施处罚,故必须同时判决行政机关对公民甲重新实施处罚。二是原告的合法权益需要得到保护,某项权利需要被赋予,具有受益性。如行政机关在征用土地时没有按法定标准对公民甲进行补偿,补偿数额过低,甲不服,向人民法院起诉后,人民法院应判决撤销某行政机关作出的补偿决定,并同时判决该行政机关重新依法作出补偿决定。

3. 需要重新处理的问题在被告的职权范围之内

人民法院在审理行政案件的过程中,认定被告作出的具体行政行为违法,在判决撤销后,发现需要更新处理的问题已不在被告的职权范围之内,在此情况下,法院是否可以判决被告以外的其他有权的行政机关重作具体行政行为呢?有学者认为,我国目前在司法实践中采取的向被告以外的行政主体提出司法建议,提示其履行法定职责,这不是解决问题的最好办法。因为司法建议并没有强制执行力,如果被建议的行政机关拒绝采纳,则司法建议就没有任何意义。要解决这一问题,就必须充分发挥司法的能动作用,启动追加第三人的法律程序,将需要重作的具体行政行为判决给最适宜的行政机关。且认为从诉讼效益和行政效率的要求看,这是解决问题的较好的法律方法。③对此,笔者不敢苟同。尽管司法活动具有能动性,但它不能冲破法律的底线,不能违背法律的基本规定。既然我国《行政诉讼法》第54条明确规定,人民法院判决撤销或部分撤销违法具体行政行为,并可以判决被告重新作出具体行政行为,则人民法院必须依此规定行事。即使启动追加第三人的法律程序,让被越权的行政机关作为第三人参加到诉讼中来,人民法院也只能向作为第三人的被越权的行政机关提出司法建议,建议由其重作具体行政行为,而不能直接判决其重作具体行政行为。也不能简单认为司法建议没有强制执行力,如果被建议的行政机关拒绝采纳,司法建议就没有任何意义。笔者认为,司法建议是由人民法院依法作出的,它对被建议的行政机关应该是具有法律约束力的,被建议的行政机关应当按司法建议的要求办事,并将处理结果及时告知给提出建议的人民法院。如果人民法院不采用司法建议这种方式,而直接判决作为第三人的被越权的行政机关重作具体行政行为,一来缺乏法律依据;二来如果被越权的行政机关拒绝重作具体行政行为,则人民法院又能对其采取什么样的执行措施呢?这显然在我国《行政诉讼法》中没有相应的规定,如果出现这种情况,则人民法院的判决不同样变得没有意义了吗?因此,笔者认为,违法的具体行政行为被人民法院判决撤销后,只有需要重新处理的问题仍在被告的职权范围之内时,人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为;如果需要重新处理的问题已超出了被告的职权范围,则人民法院不能判决被告重新作出具体行政行为,也不能直接判决有权的行政机关重作具体行政行为,但应向有权的行政机关提出司法建议,建议其重作具体行政行为。

只有同时具备了上述条件时,人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为,否则,就不能采用这一判决形式。

二、人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为

根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定,人民法院判决撤销或部分撤销违法的具体行政行为时,可以判决被告重新作出具体行政行为。在立法上采用的是“可以”这—法律用语,有人认为,在行政诉讼法中规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为”属于任意性规范,而不属于强制性规范,即使在具备上述重作条件的情况下,人民法院也不是必须判决被告重作具体行政行为,而是可以判决被告重作具体行政行为,也可以不判决被告重作具体行政行为。笔者认为,这是对行政诉讼法立法本意的—种误解,在行政诉讼法中设定判决被告重新作出具体行政行为的目的,在于让行政法律关系中的具体问题得到全面解决,使公共利益和个人利益得到切实保护。因此,人民法院在审理行政案件时,应当兼顾公共利益和个人利益,应当从既有利于维护公共利益又能保护公民合法权益的角度出发去行使审判权。如果经审查发现被告作出的具体行政行为违法,人民法院依法判决撤销,但被告与原告之间如仍存有法律问题需要得到解决时,则人民法院应同时判决被告重新作出具体行政

行为。否则,就会误导双方当事人的行为,这要么对维护公共利益不利,要么对保护公民、法人及其他组织的合法权益不利。例如,公民甲实施了某种违法行为,行政机关对其实施处罚时适用法律、法规错误,则该处罚行为是违法的,应予撤销,但公民甲也应受到处罚。此时,如果人民法院只判决撤销被告作出的违法处罚行为,却不判决被告重新作出具体行政行为的话,就会令被告认为,既然人民法院没有判决其重新作出具体行政行为,则即使原告的违法行为需要得到重新处罚,也不必或不能重作具体行政行为,否则会引起因原告又起诉而带来的麻烦;也会使原告认为,虽然自己有违法行为,但案件已经经历了人民法院的审判过程,人民法院的裁判对被告是具有约束力的,既然人民法院在判决撤销被告作出的具体行政行为时没有一并判决被告重作具体行政行为,则被告无论如何也不能对其重新作出具体行政行为。即使被告依据新的事实和理由作出了与原具体行政行为不同的行为,且是合法合理的,也会令原告认为被告是在对自己进行报复,从心理上难以接受。如在此时,原告又起诉到人民法院,则会使人民法院陷入两难境地:如果判决撤销被告重新作出的具体行政行为,没有理由。因为原告实施的违法行为确实需要受到制裁,且被告重新作出的具体行政行为也是合法合理的;如果法院判决维持被告重新作出的具体行政行为,也显得有些不妥,因为法院在判决撤销违法的具体行政行为之时并没有判决被告重新作出具体行政行为。

三、被告重作具体行政行为的期限及逾期不作的法律后果

人民法院判决被告重作具体行政行为的,必须在判决书中确定被告重作具体行政行为的期限,一个没有履行期限的判决不是一个完整的判决。既然法律赋予了法院判决被告重作具体行政行为的权力,法院就应当为被告履行判决确定具体的期限。如果不确定期限来约束被告,则被告在接到法院的判决后,重作具体行政行为时,就可能会无故拖延。这要么使公共利益不能得到及时维护,要么使公民、法人和其他组织的合法权益不能得到及时保护,且人民法院也难以认定被告逾期不履行判决而对其采取强制执行措施,这将会使人民法院的判决变得没有多大意义。人民法院应当判决被告在多长期限内重作具体行政行为呢?在我国《行政诉讼法》中对此没有作出明确规定。笔者认为,人民法院确定被告重作具体行政行为的期限时,可以从下列方面考虑:第一,如果在单行的法律、法规和规章中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的,则人民法院可依此规定来确定被告重作具体行政行为的期限。第二,如果单行法律、法规和规章中没有规定行政机关作出具体行政行为的期限,但在其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中规定了行政机关作出具体行政行为的期限的,则人民法院可以参考其他规范性文件或行政机关内部办事规则的规定确定被告重作具体行政行为的期限。第三,如果连其他规范性文件或行政机关的内部办事规则中都没有规定行政机关作出具体行政行为的期限的,则人民法院应当考虑被告以往处理同类案件所需要的时间,结合本案的实际情况,为被告确定—个履行判决的合理期限。第四,如果情况紧急,被告不立即重作具体行政行为,会给国家利益、公共利益或者公民的合法权益造成难以弥补的损失的,人民法院应判决被告立即重作具体行政行为。

人民法院在判决书中确定了被告重作具体行政行为的期限的,被告就应受人民法院判决的约束,在确定的期限内重新作出具体行政行为。如果被告在收到人民法院的判决后,既不依法提起上诉又逾期不重作具体行政行为的,则视为被告不履行人民法院判决所确定的义务。此时,被告应承担相应的法律责任,人民法院可依照《行政诉讼法》第65条第3款之规定,对被告采取如下执行措施:(1)在规定的期限内不履行的,对该行政机关按日处以50元至100元的罚款;(2)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;(3)拒不履行判

决、裁定,情节严重构成犯罪的,依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。

四、对被告重作具体行政行为的限制及其司法监督

《行政诉讼法》第55条规定:“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”这是对被告重作具体行政行为的法律限制,其目的在于防止被告再作出与被法院判决撤销的具体行政行为相同的具体行政行为,使判决收不到实效,并可能引起循环诉讼。但根据《最高人民法院关于执行lt; 中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第54条的规定,人民法院判决被告重新作出具体行政行为,被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同,但主要事实或主要理由有改变的,不属于行政诉讼法第55条规定的情形;人民法院以违反法定程序为由,判决撤销被诉具体行政行为的,行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。在实践中,还有一个值得注意的问题是,人民法院判决撤销被告作出的违法的行政处罚决定后,判决被告重作具体行政行为时,被告能否以同一事实和理由加重对原告的处罚呢?这在我国行政诉讼法没有作出明确的禁止性的规定,在实践中却存在这种现象。如某公安机关对某公民罚款20元,被处罚人不服,向法院起诉,法院撤销原处罚裁决后,被告又以同样理由对原告作出拘留五天的处罚。某地一位主管机关的负责人直言不讳地对法院办案人员说:“我们本来是照顾情面从轻处罚的,现在竟然到法院告我们,态度太恶劣了,我们得加重处罚。”④笔者认为,行政诉讼的一个重要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,即使被告的处罚畸轻,在诉讼中人民法院不得加重对原告方的处罚,这在《若干问题的解释》中有明确规定。⑤人民法院判决撤销被告作出的处罚决定,并判决被告重作具体行政行为时,被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。否则,即为违反行政诉讼法的宗旨和人民法院判决的旨意。

此外,被告在重作具体行政行为时,在取证权上是否应受到限制,是否拥有取证权呢?对此,有两种不同的观点:一种观点认为,被告重作具体行政行为,其行为的实质是在执行法院的判决,是诉讼中的行为,根据《行政诉讼法》第33条的规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”因此,被告没有取证权。另一种观点认为,在行政诉讼中,法院作出撤销判决并附带作出重作具体行政行为的判决,这表明法院结束了诉讼程序,于是,本案所涉及的行政争议又回到了行政程序中,被告将在行政程序中根据自己的权限依法重新作出具体行政行为。因此,被告在重作具体行政行为时必然拥有取证权。如果否定被告在重作具体行政行为时拥有取证权,则《行政诉讼法》第55条的规定就失去了可行性。因为,不赋予被告在重作具体行政行为时的取证权,被告只能以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。因此,赋予被告在重作具体行政行为时的取证权,是具有充分的法律和法理依据的。⑥笔者赞同第二种观点。

人民法院判决被告重新作出具体行政行为的,对被告重新作出的具体行政行为,相对一方当事人不服,能否向人民法院提起行政诉讼呢?《若干问题的解释》第38条规定:“人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后,公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的,人民法院应当依法受理。”据此可见,公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服的,仍可以向人民法院提起行政诉讼,即被告重新作出的具体行政行为仍应接受人民法院的司法监督。如果被告违背《行政诉讼法》

第55条的规定,以同一事实和理由作出了与原具体行政行为基本相同的行为的,就表明被告对工作是不负责任的,对人民法院的判决采取了消极应付甚至对抗的态度,在此情况下,人

民法院对被告重新作出的具体行政行为判决撤销是确定无疑的。但受被告处理的问题仍需要得到重新处理,且人民法院又不能直接代被告作出具体行政行为,因为司法权可以监督行政权的行使,但不能代替行政权的行使。因此,又得判决被告重新作出具体行政行为。这就出现了与上轮判决的重复循环状态,为了减少或防止这种循环诉讼的发生,可以采取如下对策:一是事先防范。人民法院判决被告重新作出具体行政行为,应根据具体情况,分别确定重新作出具体行政行为的条件和期限。一般说来,涉及到事实不清,宜作附条件的判决;如果事实已经清楚,只涉及定性或适用法律方面的问题,宜作附期限的判决,以避免行政机关久拖不决或形成循环诉讼。二是事后强制。《若干问题的解释》第54条中规定,行政机关以同一事实和理由重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为,人民法院应当根据行政诉讼法第54条第2项、第55条的规定撤销或部分撤销,并根据行政诉讼法第65条第3款的规定处理。即人民法院判决被告重新作出具体行政行为,被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行为的,在原告起诉后,人民法院判决撤销被告重作的具体行政行为的同时,可依《行政诉讼法》第65条第3款的规定对被告采取相应的强制措施。

注:

①杨海坤。行政诉讼法学[M].北京:中央广播电视大学出版社,1994.199. 张正钊。行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社1999.385.

②张尚族鸟。走出低谷的中国行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1991.528-529.

③⑥章剑生。判决重作具体行政为[J].法学研究,1996(6):27,29-30.

④夏勇。走向权利的时代[M].北京:中国政法大学出版社,2000,580.

⑤《若干问题的解释》第55条规定:“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚,但利害关系人同为原告的除外。”


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